Publicado na "Vida Rural" nº 1628, Ano 45º, Agosto de 1997:

A AGRICULTURA NA UNIÃO EUROPEIA

A PAC que tem sido e a PAC que pode ser

por Miguel Mota*

Breve panorama histórico

Os homens que iniciaram a Comunidade Económica Europeia (CEE) cedo mostraram compreender a importância económica e estratégica da agricultura para o futuro dessa nascente Comunidade.
A Europa dos seis era deficiente em cerca de 50% dos produtos alimentares, sendo -lhe necessário importá-los do exterior. Esse défice tinha dois aspectos principais que tornavam necessário (ou, pelo menos, muito importante) atacar o problema:
- O primeiro era o facto de avultadas importações de alimentos exigirem divisas, ou seja, a exportação de outros produtos, para pagar esses alimentos, o que não seria necessário se fosse possível produzi-los no interior da Comunidade;
- O segundo era o facto de a agricultura - o fornecedor de alimentos - ser a mais importante defesa em caso de guerra, pois os países são mais facilmente vencidos pela forme do que pelos canhões. No caso dum conflito armado que lhe impedisse a importação de alimentos, a CEE ficaria impossibilitada de se defender se a sua agricultura fosse incapaz de alimentar a população.
E assim, poucos anos depois da assinatura do "tratado de Roma", em 1957, que instituiu a Comunidade Económica Europeia, a CEE iniciou uma "Política Agrícola Comum" (PAC), cujos objectivos essenciais eram aumentar a produção agrícola da Comunidade e melhorar o nível de vida dos agricultores, a classe mais desfavorecida globalmente, embora nela se mostrassem grandes desequilíbrios. Mesmo com escassas margens de lucro, alguns agricultores, por terem vastas extensões, conseguiam proveitos elevados; a massa dos pequenos agricultores e os assalariados rurais viviam com níveis de subsistência muito baixos.
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A forma de conseguir esse objectivo foi, essencialmente, a de dar incentivos ao produtor, através de preços compensadores e garantia de aquisição de toda a produção. Os produtos afectados foram, essencialmente, os cereais, os lacticínios e as carnes.
Não proibiu a importação desses produtos de países exteriores à Comunidade, mas criou um sistema em que o diferencial entre o preço de importação e o preço comunitário era entregue à Comunidade. Desencorajavam-se, assim, as importações, que ficavam limitadas àqueles casos em que os países eram obrigados a fazê-las por motivo de acordos comerciais bilaterais, etc.
Este sistema funcionou bem nos primeiros tempos. A produção agrícola europeia começou a subir, principalmente para os produtos referidos, e as importações desceram drasticamente. Esse facto, no entanto, não deixou de causar alguns atritos com os países donde anteriormente eram importados esses produtos, sendo talvez o mais notável a "guerra dos frangos", com os Estados Unidos. Este país, desde sempre grande protector da sua agricultura (de variadas formas...), protestou energicamente (embora ilegitimamente) contra a redução das importações de frangos pela Europa, ameaçando, mesmo, com medidas de retaliação.
Em breve, no entanto, o sistema começou a sofrer de alguns males e justificados clamores, alguns deles consequência de erros cometidos.
O primeiro erro foi o facto de, logo que se começou a atingir a saturação do mercado europeu nesses produtos - cereais, lacticínios e carnes - não terem sido reduzidos, progressivamente, os preços de garantia. Contra a mais elementar lógica económica, os preços foram mantidos mesmo quando se começaram a acumular as montanhas de cereais, manteiga e carnes, produtos que tinham avultados custos de conservação e que só podiam ser exportados com grandes perdas, já que os seus preços nos mercados mundiais eram substancialmente inferiores aos preços de garantia europeus. E as exportações subsidiadas levantavam novos protestos dos países tradicionalmente produtores e exportadores desses produtos.
Um outro mal foi o facto de os preços de protecção elevados, conjugados com técnicas agronómicas deficientes, terem levado à utilização de doses elevadas de fertilizantes químicos e de pesticidas, o que em breve causou problemas de poluição bastante graves, nomeadamente nas águas dos rios e subterrâneas.
A CEE, geralmente designada por "Mercado Comum", só o era, na realidade, para os produtos agrícolas. Isso trazia, certamente, vantagens, embora os custos fossem desnecessariamente demasiado elevados - pela acumulação de stocks e pela não utilização de processos que poderiam melhorar enormemente a eficácia do sistema - em consequência dos erros acima referidos.
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Embora quase desde o início a PAC devotasse "algum" dinheiro a subsidiar a investigação agronómica, fê-lo com quantitativos baixos, particularmente quando comparados com os avultadíssimos custos dos preços de garantia, dos subsídios e dos custos de conservação dos excedentes acumulados. Muito pouco, portanto, se fez no sentido de reduzir os custos de produção por técnicas agronómicas mais eficientes, que permitissem produzir melhor e mais barato, dessem melhor protecção ao ambiente, encontrassem culturas alternativas e utilizações diversas para os excedentes, etc. etc. etc.
Embora com inegáveis vantagens nalguns aspectos, a PAC, como consequência dos erros referidos, começou a encontrar opositores. As acusações centravam-se, essencialmente nos custos elevados, pois absorviam uns 70% do total das despesas da CEE. Esta percentagem é hoje muito menor, devido ao crescimento das outras despesas da UE.
Em 1993, por exemplo, a PAC absorveu 7.000 milhões de contos. Mas, para se apreciar a verdadeira extensão dos erros, basta dizer que, desses 7.000 milhões de contos, foram para a agricultura apenas uns 2.000 milhões de contos (menos de um terço do total!), sendo o restante gasto nas outras operações, nomeadamente armazenagem, transporte e seguros dos stocks acumulados. É de presumir que um valor tão elevado (mais de 5.000 milhões de contos) origine "lobbies" que a todo o custo queiram manter um tão absurdo estado de coisas. Para agravar o desequilíbrio, a distribuição daqueles cerca de 2.000 milhões de contos foi tal que cerca de 80% desse valor foi para apenas 20% dos agricultores, o que certamente não era o que tinham em mente os que iniciaram a PAC.
Compete aos países - já que a Comissão não dá indicação de desejar corrigir essa enorme anomalia - terminar um tal absurdo.
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Tudo isso se passou antes da entrada de Portugal, em 1 de Janeiro 1986. O nosso país não tem, portanto, responsabilidades no que aconteceu até essa data. Passou a tê-las a partir do dia em que entrou na Comunidade e foi um dos seus elementos.
Entre as dúvidas levantadas à adesão de Portugal - tanto do lado português como do da Comunidade - havia sempre o problema do atraso da nossa agricultura que, eufemísticamente, alguns referiam como a "especificidade" da agricultura portuguesa.
Mais do que resultado de condições naturais desfavoráveis - que alguns, incluindo antigos ministros, têm usado como desculpa - esse atraso é a consequência dos erros da política agrícola portuguesa cometidos ao longo das últimas duas a três décadas anteriores à revolução de 1974 e muito agravadas depois dessa data. Tendo havido, após a revolução, ministros da agricultura dos quatro partidos que mais contam (PCP, PS, PSD e CDS), é difícil decidir qual deles foi o pior, não só no "não desenvolvimento" da agricultura portuguesa, mas mesmo na sua "destruição". Talvez, no entanto, se possa considerar a última década como a que mais graves erros cometeu, pois deles mais dificilmente se recuperará - mais do que da chamada "reforma agrária" - e que exigirá, se se quizer recuperar o tempo perdido, um programa correcto e muito intensivo, que não se vislumbra no actual governo, mesmo ao fim de quase um ano no poder.

 

O problema actual

Ao contrário da Indústria, a Agricultura é uma actividade grandemente dependente das condições locais de solo e clima. Assim, enquanto a indústria pode importar tecnologia de qualquer ponto do globo e com ela produzir automóveis ou receptores de televisão, sem problemas, a agricultura é obrigada a criar e definir as regras a usar em cada região. Por esse facto, se a investigação é uma conveniência para a indústria, ela é, para a agricultura, uma absoluta necessidade. Não é possível, em qualquer local do mundo, ter agricultura eficiente e competitiva se não existir uma investigação agronómica altamente desenvolvida, que crie constantemente conhecimentos novos.
Compreenderam isto alguns países, nomeadamente os Estados Unidos que, por esse facto, têm uma excelente agricultura, talvez a mais eficiente e mais rentável do mundo. Na Europa, compreenderam-no alguns países, nomeadamente a Holanda e a Dinamarca, seguidas da França e alguns outros. Na cauda dos países da União Europeia encontramos Portugal e a Grécia que, por isso, têm a agricultura mais atrasada e menos competitiva.
Compreendeu-o muito mal a CEE e, depois, a UE. Tivesse a CEE compreendido a necessidade da investigação agronómica e teria hoje uma agricultura muito mais eficiente e competitiva, dispondo de melhores produtos, a mais baixo custo e protegendo melhor o ambiente.
Pode considerar-se que, se desde o início, um investimento de 2% do total gasto com a PAC fosse devotado à investigação agronómica, muito dos problemas existentes, ao longo de cerca de três décadas e que persistem ainda hoje, não existiriam ou estariam extremamente atenuados. Torna-se urgente recuperar o tempo perdido.
Os conhecimentos obtidos com esses 2% do total gasto com a PAC teriam produzido resultados capazes de baixar os custos de produção e, assim, reduzir os preços proteccionistas. Do que se conhece no mundo - e, até, de alguns casos pontuais existentes em Portugal - esses 2% causariam uma redução percentual dos encargos com a PAC superior a esse valor, nos quantitativos dos preços de garantia, pelo que não seriam "despesa", mas "investimento".
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Para se tirar o máximo partido dos resultados da investigação e para mais rápida e eficientemente eles serem utilizados pelos agricultores, há necessidade de dispor dum serviço oficial que faça a ligação entre os dois.
Esse serviço tem como objectivo levar até ao agricultor, pelas várias formas possíveis, o conhecimento existente num determinado momento e todo aquele que vai sendo criado pela investigação. Da sua amplitude e eficiência depende a rapidez com que o conhecimento criado pela investigação é utilizado pelos agricultores e começa, portanto, a produzir frutos. Do nome com que foi oficialmente criado nos Estados Unidos em 1914, é hoje conhecido no mundo como "serviço de extensão".
Se a CEE e a UE devotaram pouco dinheiro à investigação, ainda devotaram muito menos à extensão. Considera-se que 1% dos gastos com a PAC deveriam ser devotados a incrementar nos países membros - e proporcionalmente mais nos mais atrasados - o trabalho de extensão agrária. Também aqui essa verba devia ser considerada um investimento, pois os incrementos de rendimento líquido dos agricultores - e, consequentemente, a riqueza dos países, expressa no PIB - seria certamente superior aos gastos efectuados.
Convém lembrar, a este respeito, que são elucidativos os números do único caso de extensão agrícola bem documentada que se realizou em Portugal. A chamada "Experiência agrícola de Sever do Vouga", iniciada em 1958 e terminada cerca de 1970, foi um magnífico exemplo do que representa para um país o trabalho de extensão agrícola. À semelhança de casos idênticos que já pusera em marcha em França e em Itália, a companhia Shell colocou no concelho de Sever do Vouga - um concelho muito difícil, com a propriedade agrícola extremamente pulverizada e uma população com muito baixo nível de escolaridade - o Engenheiro Agrónomo Reinaldo Jorge Vital Rodrigues para - embora isso não fosse apregoado como tal, para não ferir susceptibilidades oficiais - realizar extensão agrícola e elevar o nível de conhecimentos dos agricultores do concelho.
O que foi a evolução causada na agricultura de Sever do Vouga pela acção desse técnico, infelizmente já falecido, pode ser apreciada nos primorosos relatórios anuais que apresentava. Neles se descreviam as melhorias conseguidas e se dava a sua quantificação, apresentando-se, no final de cada um, os gráficos das despesas com o projecto e dos aumentos de rendimento líquido conseguidos pelas modificações provocadas. Esta última curva mostrava um crescimento acentuado e, ao fim de dez anos, o valor anual do acréscimo era dez vezes o valor gasto pela Shell. Podemos dizer que estávamos perante um investimento a render 1.000% ao ano!
Se aquela despesa fosse do Estado - que, obviamente, a devia fazer - pode dizer-se que o próprio orçamento estava a lucrar tremendamente. Portugal gasta hoje, em despesas do Estado, cerca de 50% do PIB. É legítimo pensar, portanto, que uma despesa X feita pelo Estado que seja capaz de causar no PIB um aumento de 2X, é integralmente recuperada nos impostos no ano seguinte. E uma despesa que origine um aumento do PIB de dez vezes o seu valor - como no caso que acima se relata - origina para o orçamento uma receita cinco vezes superior ao capital investido. Esta matemática simples - mas real! - tem sido ignorada em Portugal... e por isso somos um país pobrezinho!

 

O que se preconiza para o futuro

Definidos os problemas principais, vejamos que acção importa desenvolver para melhorar a agricultura europeia, em termos de actividade económica eficiente e competitiva e no sentido de ser ela (porque essa tarefa lhe compete) a grande conservadora e melhoradora do ambiente.
Não se tratará aqui, em pormenor, dos problemas relativos a "subsídios", mas pensa-se que as alterações nesse sector devem ser feitas no sentido de ter como objectivo principal a compensação por culturas que interessa manter bem como evitar a perda brusca do rendimento dos agricultores, particularmente os de mais fracos recursos. Mas não deve ser de tal forma que convide ao cultivo "simbólico" só para receber subsídio, já que esse tipo de agricultura acaba por ser actividade prejudicial.
A definição, qualitativa e quantitativa de tais subsídios é uma opção política a tomar perante a listagem das culturas por países ou regiões, o seu nível económico actual, o interesse na sua manutenção, etc. etc. etc.. Mas o objectivo futuro da PAC deverá tender para um mínimo de subsídios (que, além de outros inconvenientes, são bons motivos para fraudes) e o estabelecimento da agricultura como actividade económica normal.
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A PAC deverá implementar imediatamente um intenso programa de investigação agronómica em toda a sua amplitude, desde as ciências básicas em que se apoia, passando pelas tecnologias de produção e transformação e culminando na comercialização dos produtos. Paralelamente, deverá desenvolver um programa de extensão.
A Europa tem, no sector agronómico, um potencial científico que apenas está parcialmente aproveitado. Mesmo sem aumentar esse potencial (e, em muitos casos, deverá aumentá-lo), o seu integral aproveitamento deverá produzir resultados muito valiosos. Em muitos casos existe uma grande parte do que é necessário para investigar bem, mas os resultados são apenas uma fracção do que poderiam ser, por carências de ordem material fáceis de anular e que, quando suprimidas, farão incrementar a produção científica em sectores da maior importância.
Há na União Europeia diferenças muito grandes neste aspecto, como já se referiu, sendo os países da orla mediterrânica, nomeadamente Portugal e a Grécia, os mais deficientes.
O incremento desta actividade deve ser feito com a maior eficiência e rapidez. A maior disponibilidade de dinheiro tornará mais rápida e fácil a aprovação de projectos, pois não há que escolher um número reduzido (como 10% do total) entre os projectos válidos apresentados. Para grupos de projectos de pequena dimensão, apresentados por entidades bem credenciadas (e a melhor credencial duma instituição de investigação ou dum investigador é a produção científica que já concluiu) é preferível dar a verba globalmente à instituição, embora mantendo as exigências em relação à análise de resultados.
Embora tenha interesse a colaboração entre países, deve, pelo menos na maior parte dos casos, abandonar-se a exigência de que num projecto participem dois ou mais países. Em muitos casos, essa participação acaba por ser forçada.
O processo de análise, avaliação e aprovação de projectos deve ser rápido e eficiente e é erro grave quando uma grande parte da verba disponível é consumida nesse processo. Toda a investigação científica, em qualquer sector, expressa-se, em última análise, por "artigos científicos", conhecidos na gíria internacional pelo nome inglês de "papers". Nalguns raros casos a investigação expressa-se também por algo material, como uma nova máquina, um novo composto químico, uma nova variedade de plantas ou uma nova raça de animais, etc. Mas, mesmo nesses casos, há - ou deve haver - o "paper" que os descreve, a forma como foram obtidos, os casos e as condições em que se aplicam, etc. A análise dos curricula é, por esse facto, um dos factores mais relevantes para a aprovação dum projecto.
A UE deverá pressionar os países no sentido de incrementarem o trabalho neste campo e de corrigirem alguns dos erros que abundam nalguns deles, ajudando e definindo regras sobre a gestão de organismos de investigação.
Mas, para que o trabalho tenha, de facto, a maior intensidade possível, os financiamentos deverão cobrir, pelo menos para os sectores mais prioritários, até 80% do custo total e, nalguns casos de interesse geral (como a conservação de recursos genéticos, criação de plantas resistentes a pragas, doenças ou condições adversas, etc.) cobri-los a 100%.
Também deverá ser considerado, na repartição dos custos - à semelhança do que fazem algumas instituições internacionais - que a parte do financiamento dos países possa incluir os valores atribuídos a instalações e equipamento já existentes, vencimentos dos investigadores, etc.
Poderá, aínda, considerar o pagamento de bolsas de duração limitada (até um ano, não renovável) a estagiários de investigação de idade não superior a 30 anos.
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O programa de extensão deverá ser iniciado paralelamente ao de investigação. É independente deste, mas deve manter com ele uma boa articulação. Tal como o programa de investigação, não deverá pagar salários do pessoal regular, embora deva financiar eventuais aquisições de serviços. Poderá, também, pagar bolsas para estagiários, para períodos até um ano, não renovável.
Outras despesas que o programa poderá pagar serão:
- Despesas com a aquisição de equipamento (viaturas, material de audiovisuais, etc.), quando para uso dos trabalhos;
- Edição de folhetos, livros, cartazes, etc.;
- Produção de slides, vídeos, filmes, etc.;
- Despesas com a organização de cursos de actualização, seminários, etc.;
- Despesas com deslocações para participar em congressos ou outras reuniões no âmbito dos assuntos tratados;
- Despesas de ajudas de custo necessárias ao desempenho das tarefas.
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É de aconselhar o estabelecimento, em cada um dos programas, de um pequeno gabinete de articulação com o outro programa. Qualquer deles deverá, no entanto, ser chefiado por alguém com vasta experiência agronómica, para que seja eficiente a articulação que se deseja e que visa, essencialmente:
- Manter o pessoal da extensão constantemente actualizado, essencialmente através de cursos de actualização realizados por pessoal da investigação e de estágios de curta duração dos extensionistas em laboratórios da investigação quando se verifique a necessidade de melhoria de conhecimentos em determinado sector;
- Conseguir que os resultados da investigação que tenham utilização pela lavoura cheguem aos agricultores no mais curto período de tempo;
- Garantir que as publicações de divulgação tenham, por um lado, o rigor científico, comprovado pelos investigadores da especialidade e, por outro, se apresentem na forma didáctica adequada aos leitores a que se destinam, o que deve ter o aval dos responsáveis pela extensão.
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A implementação destes programas teria, na economia da União Europeia, reflexos extremamente benéficos. Os aumentos de produtividade que causariam, não só sob o ponto de vista material imediato, mas também nos "invisíveis" de carácter ecológico, sobre o ambiente, contribuiriam, certamente, para a subida do PIB, pela subida do PAB e não só, pois haveria influências benéficas a montante e a juzante. Alguns políticos têm, ocasionalmente e sem daí tirarem as devidas conclusões, mostrado alguma percepção do problema. O então Ministro das Finanças Dr. Miguel Cadilhe atribuiu, uma vez, dois pontos percentuais da subida da inflação ao "mau ano agrícola". E o Primeiro Ministro Prof. Cavaco Silva atribuiu um ponto percentual da subida da inflação ao "mau ano vitícola". Foi pena que não tivessem sabido tirar as conclusões devidas e não soubessem que, quando o "know how" é fraco, a percentagem e os danos dos "maus anos agrícolas" sobe assustadoramente.
Nalguns países membros da União Europeia, como é o caso de Portugal, o potencial existente e não aproveitado é muito grande, pelo que tais programas dariam resultados a curtíssimo prazo.

 

Bibliografia Agrícola Europeia

Um aspecto particularmente importante para se obterem melhor e mais rapidamente resultados do trabalho de investigação e de extensão reside na rapidez e eficiência com que a informação do que vai sendo produzido nesses sectores chega aos seus destinatários, sejam os trabalhos para os investigadores, para os extensionistas ou os agricultores.
Embora já existam, no mundo, alguns serviços nestes campos, considera-se conveniente que a União Europeia, no âmbito da agricultura, possua um serviço que centralize e divulgue tudo o que vai sendo publicado (ou produzido de qualquer outra forma), tanto no domínio da investigação como no da extensão. Poderá chamar-se "Bibliografia Agrícola Europeia" e deverá centralizar e divulgar todo o conhecimento que vai sendo produzido, constituindo uma grande e muito valiosa base de dados.
A divulgação desse conhecimento deverá ser feita através de material impresso, CD-Rom e da Internet.
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* Investigador Coordenador e Professor Catedrático, jubilado.